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国外房产税的特点以及对我国的启示

发布时间:2018年1月12日 邯郸土地房产律师  
  房产税在国外有多种称谓,有的叫财产税,有的叫不动产税,有的叫家庭税,有的叫房屋税。其实,不管称呼如何,狭义的房产税主要是指以房产为课税对象征收的税收。目前,世界上大多数国家都征收房产税,各国在房产税税收归属、房产税模式、房产税制度要素设计以及税收征管等方面呈现出许多特点,对我国房产税改革有诸多启示。
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  一、国外房产税的主要特点
  (一)房产税作为地方税主体税种,是地方财政收入的主要来源
  从税收的归属来看,国外房产税基本上都属于地方税种。在美国,地方政府一般包括县、市 (镇),房地产税是地方政府最大和最稳定的财政收入来源,一般占70%~80%,地方政府所管辖的幼儿园、学校、公共图书馆、医院、公园、公共交通以及警察、消防部门和街区维护等方面的开支,都需要靠房地产税收入来维持。英国的房产税包括住宅税和营业性房产税,其中住宅税是英国最大的地方税种,在地方财政收入体系中的地位非常重要。在英格兰地区,住宅税在地方本级收入中的比重高达45%左右。加拿大、澳大利亚、新西兰等国家的财产税(主要是房产税)占地方税收的比重也比较高。据统计,16个经济合作与发展组织国家(oecd)这一比重的平均水平约为43%。
  (二)房产税税制模式选择各异
  从国际税收实践看,各国房产税模式的选择不完全相同,大致分为独立模式和合并模式两种。合并模式的国家主要是将房屋和土地等财产综合,对房地产征收财产税,如美国、加拿大、日本和意大利;独立模式的国家则是对房屋、土地分别征收,单独设立房屋税、土地税税种,如丹麦、澳大利亚、法国等。两种模式相比,综合征收模式在税收的征收和管理方面相对简单;而分设税种,单独征收的模式征管上较为复杂,但政策性较强。
  (三)房产税税制要素设计特色明显
  1.纳税人
  对房产税纳税人的界定,各国和地区有不同规定,但主要有以下两类方法:第一类是以房屋产权所有人为纳税人。例如,美国房产税制度规定,房产税的纳税人为拥有房地产财产的自然人和法人:日本的固定资产税对有关房产税纳税人的确定,为法律意义上的房屋产权所有者;英国的住宅税,将年满18岁的住房所有者确定为纳税人。第二类是以房屋使用人或承租人为纳税人,例如,荷兰的房屋消费税制度规定,房屋消费税的纳税人为房屋消费者或使用者,包括自用房屋和租用房屋的人;中国台湾地区房屋税对纳税人的界定,则包括房屋的使用人或承租人。
  2.征收范围和征税对象
  从房产税征收范围看,大部分国家在城市和农村都征收房产税,如爱尔兰、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、牙买加、巴巴多斯等;也有部分国家仅在城市征收房产税,如英国、坦桑尼亚和乌干达等国家。各国对房屋征税对象的界定一般包括住宅用房和营业用房。如日本固定资产税中房产税的课税对象是城乡各地域上的纳税义务人所拥有的房屋,包括住房、店铺、工厂、仓库及其他建筑,除去减免规定之外,凡是能增加房屋使用价值的附属物均在课税范围之内。
  3.税率
  从税率形式上看,国外的房产税主要有比例税率(以差别比例税率为主)、累进税率和定额税率三种形式,其中比例税率由于操作性较强,税收征管成本较低,为大多数国家所采用。从税率水平看,各国房产税高低不同。例如,美国50个州都征收不动产税(归在房地产税项下),但税率则因地方政府每年预算收支情况不同而有所差别,大部分地区的税率水平保持在0.8%~3%之间,并以1.5%左右居多。日本固定资产税税率一般在1.4%~2.1%之间。我国台湾地区房屋税则依据房屋性质不同设有三种税率,居住用房屋税率为1,38%~2%,营业用房屋为3%~5%,其他用房为1.5%~2.5%。从税率制定角度看,税率一般由地方政府确定,如美国、加拿大、新西兰、芬兰等;有的国家由地方制定但接受国家最高税率限制,如马来西亚、菲律宾、西班牙等;有的国家则将税率限定在一定的范围内,如阿根廷、丹麦;还有的国家由中央制定基准税率,地方决定变动乘数,如德国、奥地利。
  4.税基
  各国房产税税基确定虽有不同,但主要有两种方式:一种是以年租金,即以不动产租赁价格 (租金)为税基,如比利时、法国;另一种是以房产的市场价值,即以房产在市场上可售得的数额 (即资本价值)为税基,如日本、美国、英国等。日本的固定资产税,对房产征税主要是以房屋估定价格为税基。估定价格是按照正常条件下房屋应有的交易价格来确定的时价,估价当年为基准年,税基按基准年度的评估额为准,一般是每3年估价1次。英国住宅税税基为住宅房产的价值,由国内税收部门所属的房产估价部门评估,一般每5年重估1次。美国房地产税的税基是房地产评估价值的20%~100%。通常评估员要依据以下情况估出房屋的市场价值:第一,这个地段同类房屋的售价;第二,如果这所房子推倒重建,需要多少费用:第三,如果再次出售这套房子,能卖什么价钱:第四,周围的公共绿地、人工景观等对房屋所起到的增值作用。
  (四)房产税税收征管方法比较成熟
  建立较为完善的财产登记和信息管理体系,以及设置财产估价机构是征收房产税的必备条件,也是世界各国的普遍做法。例如,波兰中央政府掌握两个专门为征收财产税收集数据的登记部门:一个负责技术记录鉴定,由国家勘探机构监督;另一个负责所有权记录鉴定,由法律体系监督。地方政府对房产税征管时将自身的财政记录与这两个登记部门进行比对。再如,英国、德国等国依法设有专门的房地产评估机构和专业评估师,负责计税价值的评估,美国则委托社会评估机构进行税基评估,各地设有评估官,且都与征收机构分开。
  二、国外房产税给我国的启示
  房产税大多为地方政府收入,并且征收范围较宽,地方政府赋有税率设定、税基评估的权利,房产税务要素配置合理,以及房产税评估与征管机构分开设置等经验,为我国房产税改革提供了有益的启示。我国应在借鉴国际经验基础上,结合本国实际,进一步推进房产税的改革。
  (一)着手将房产税培植为地方税体系中的主体税种
  从国外经验看,房产税一般都作为地方税主体税种,收入是地方财政收入的重要组成部分。实践表明,以房产为征税对象的财产税在地方财政中占有重要地位的原因是,作为一种受益税,财产税符合不同级次政府应提供使其辖区范围内居民受益的公共服务并因此而课税的经济学原理。从我国实际来看,近年来,房产税收入在地方财政收入中比重虽然有所上升,但升幅较小。 2007-2009年,我国房产税收入占地方税收收入(包括共享税种部分的收入)比重分别为 2.99%、2.93%和3.07%。房产税课税对象稳定、税源丰富,不同地方政府的税源易于区分,地方政府可以做到对本地区的税源实行严格监控,既实现税收公平,又提高税收征收率。因此,建议在改革房产税时,通过扩大房产税征税范围,适当提高房产税税率等手段,着手将房产税培植为地方税体系中的主体税种。
  (二)模式选择上,独立设立房产税
  立足本国实际,结合国际经验,我国房产税改革模式上,比较适宜采用房屋、土地分别征收的方式,即独立设置房产税。这是因为我国在土地权属、土地性质方面存在一些制度障碍,土地与房屋往往不是同属于一个所有者所有,或一块地上建有分属几个不同所有者的房屋,土地与房屋的估价资料等都有所不同,若是将房屋和土地合并征收,可能会产生一些难以解决的矛盾。另外,将房屋和土地分开征收,有利于走出当前房屋与地价捆绑、房产税收与土地税收划分不清、地价推高房价的困境,有利于体现国家的宏观调控意图,实现政府的公共政策目标。
  (三)完善房产税制度要素设计
  1.规范纳税人
  我国房产税纳税人应界定为房产的保有人,包括房产的所有人和使用人。理论上说,对于如何实现税收负担的公平分配,存在着两种解释——受益原则和支付能力原则。受益原则要求按照纳税人从政府公共支出中所获得的收益大小来分担税收;支付能力原则要求按照纳税人的负担能力分担税收。以房产所有人为纳税人,由于财产所有权代表所有人的纳税能力,对房产课税符合支付能力原则;从另一角度讲,房产使用人承受了地方政府提供的公共服务,规定房产的使用人具有纳税义务,符合税收受益原则。
  2.扩大房产税征税范围,明确征税对象
  从区域角度看,我国房产税征税范围,不应仅限于现行“城市、县城、建制镇、工矿区”的房产,农村的房产也应纳入征税范围;从纳税人结构角度看,不仅要对商业房产征收,而且应对个人住宅财产征收;从课税对象看,不仅应对新购住房,即增量房产征收,也要对存量房产征税。提出这一思路的理由为:(1)转轨时期伴随着工业化的推进,农村城市化程度不断提高,特别是在经济发达地区,农村房产规模急剧扩张、质量攀升,因此,将农村房产排除在征税范围之外,将失去一大块稳定税源。同时,将农村房产纳入征税范围,也是实现城乡税制一体化、消除房产税二元税制不合理性的重要举措。(2)20世纪90年代以后,我国房产购买主体结构发生了重大变化,个人购房比重逐步上升,这些购房者大部分属于中、高收入阶层。免除个人的房产税不利于国家对收入分配的调节。(3)一个人拥有的房产越多通常意味着其支付能力就越强,因此房产是衡量纳税人支付能力的重要依据。如果仅对增量房产征税的话,不仅使纳税人的税收负担无法反映其支付能力,违背税收公平原则,还鼓励了“先富起来”的人,难以实现调节收入分配的政策目标。
  3.科学设计税率
  在税率形式上,我国适宜采用差别化比例税率和定额税率相结合形式。采用差别税率,可以依据不同类型不动产享受公共服务的程度不同,对供给弹性最小的不动产设定较高的税率。具体税率设计为:对经营性房产,采取1%~3%的浮动税率。对个人房产,区分两种情况,一般商品房采取0.5%~1%的税率,由公房转为私房的房产,采取定额税收。同时,允许各地在中央规定税率幅度内根据实际情况自行决定适用税率。
  4.合理确定税基
  参考国外房产税税基的确定方法,结合我国实际,我国房产税应实行从价计征,不论自用房产还是出租房产,均应以房产评估价值的一定比例为税基。考虑产权人为维持房屋的正常使用而支出的维修、保养等费用,以评估价值的70%~ 80%作为税基比较合适。选择以评估价值而非租金收益或房产交易价值为税基基于以下几点考虑:(1)我国目前的房屋租赁市场上,相关法规与制度尚不完善,一些房产的租赁较为隐蔽,有关部门根本无法监管,而且同一地段的租金差异也较大,以租金作为税基征税,操作难度较大,而且会带来税款的流失。(2)以房产的评估价值为税基能比较客观地反映房产的价值和纳税人的承受能力,税源丰富且富有弹性,经济发展所带来的升值因素能在税收收入中得到较好的体现,基本符合量能支付原则。(3)从经济角度看,房产税作为一种财产税,其税源是以前年度积累的国民收入。换言之,财产税是对货币资金的积累征税,因此对社会财富存量征收的房产税,税基不能是交易价值而应为评估价值。
  (四)加强房地产税收管理
  我国房产税改革的推进,需要有较高的税收征管水平和良好的税收管理体制为条件。为此,应尽快出台相对科学的、能够被各方面广泛接受的、较为权威的评估方案和评估方法。同时,还应加快推进房产数据的采集收录以及与房产相关各部门的协调工作,建立有效的房产登记和信息共享机制,以满足房产税的征管要求。另外,应建立统一的房地产评估机构,规范现行不同属性的评估机构。以现有税务部门设立评估机构、培训评税人员难以应对复杂的房产税征管需要,应当加快发展中介机构,配备评税或估价专业人员。
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